加快服务供给提质增效

　　《质量强国建设纲要》提出，增加优质服务供给。提高生产服务专业化水平，促进生活服务品质升级，提升公共服务质量效率。

　　党的二十大明确了“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，而优质服务无论对于推动产业高质量发展还是满足人民美好生活需求都具有重要意义。在全面建成社会主义现代化强国新征程上，为实现经济、社会高质量发展，全面建设质量强国，中共中央，国务院印发的《质量强国建设纲要》提出了未来中国服务供给质量的重要目标和任务，就是要“增加优质服务供给”，实施“服务品质提升工程”，进一步“提高生产服务专业化水平”，“促进生活服务品质升级”和“提升公共服务质量效率”。在经济社会服务化发展趋势下，提质增效成为当前服务供给的紧迫任务，必须进一步完善服务市场体系和优化公共服务供给机制，加快服务标准化、数字化发展，构建服务质量评价体系，培育和发展具有国际竞争力的中国服务品牌，在生产、生活和公共服务领域实现优质服务的有效供给，推动高质量发展。

　　随着中国经济进入工业化后期，经济结构、就业结构、消费结构都呈现出明显的服务化特征和趋势。在经济结构方面，服务业成为国民经济中流砥柱。服务业增加值占国内生产总值比重从2015年开始，持续8年超过了50%。尽管服务业在2020年和2022年受到疫情冲击，增速放缓，但服务业增加值依然达到63.87万亿元，占国内生产总值的52.8%。

　　在就业结构方面，服务业成为吸纳就业中坚力量。到2021年，服务业统计就业人数已达35868万人，占就业人口比重上升至48%。而且随着互联网平台的发展，线上就业、灵活就业等新型就业形态已经成为创造和吸纳就业的重要渠道。据统计，我国灵活就业群体已经达到了2亿规模。

　　在消费结构方面，居民服务消费支出快速上升，服务消费占比不断提高。随着居民收入水平提高，恩格尔系数呈现长期下降趋势，居民对服务消费需求快速增长。到2022年，居民人均服务性消费支出达到10590元，比2013年增长1倍，总体呈现快速上升态势，占居民消费支出比重达到43.2%。

　　此外，在社会分工深化，科学技术进步，消费需求升级等因素影响下，一方面，制造业呈现制造服务化趋势，从产品制造商向解决方案服务商转变，从制造环节向研发、设计、供应链、营销、渠道和品牌等服务环节发展；另一方面，新服务产品、新服务模式、新服务业态不断涌现，服务创新加快了社会经济服务化进程。因此优质服务的有效供给对于质量强国建设，实现高质量发展具有非常重要的意义。

　　生产性服务是实体经济在长期发展过程中，在生产、销售、管理等环节不断分工形成的重要服务，这些服务部门独立发展形成了诸多生产性服务业，成为保障生产，提升生产效率，推动技术进步和优化产业结构的重要服务业。20世纪80年代兴起的服务外包和90年代新一轮制造业迁移，加快了发达国家跨国企业非核心服务环节外包和制造环节转移，使企业能够更加专注核心业务发展。中国抓住全球产业转移机遇，发展成为了全球制造基地和重要的服务外包国家，金融服务、物流服务、信息服务、商务服务和科技服务领域都取得了长足的发展。但相比国际领先水平，生产性服务业专业化和高端化水平仍有差距，难以全力支撑起中国制造向中国创造、中国产品向中国品牌转变。因此，在“十四五”规划，中央经济工作会议都多次强调“以服务制造业高质量发展为导向，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”，“推动先进制造业和现代服务业深度融合”，推动制造业高质量发展。

　　推动公共服务发展，是促进社会公平公正，推进共同富裕的重要抓手；实现基本公共服务均等化，既是实现共同富裕的重要内容，更是人民生活品质的重要保障。党的十八大以来，中国政府在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，基本公共服务建设和普及取得了巨大成果，建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系。为了更好促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，国家发改委会同人社部等20个部门印发了《国家基本公共服务标准（2021年版）》，通过标准化来提升基本公共服务质量和均等化水平。但由于地区发展、城乡发展仍存在较大不平衡，地区之间、城乡之间，公共服务供给质量和供给效率仍存在较大差异，特别是优质公共服务供给不平衡，必然导致少数优质公共服务资源拥挤与一般公共服务资源闲置现象，既造成公共服务资源的浪费，又加剧了公共服务供给的不平衡。这在教育、医疗、养老等领域普遍存在。在追逐优质公共服务权利中，不少地区出现优质公共服务寻租问题，不利于社会稳定。

　　服务供给存在两种主要机制。一种是市场机制。生产服务和生活服务主要由市场竞争来完成服务供给规模调整和供给质量的优胜劣汰。市场化服务业细分产业众多，服务对象遍及社会经济各个领域，由于服务产品存在的抽象性、异质性特征导致服务产品的标准化程度低，服务质量监测评价难，使得竞争不充分，信息不对称在服务市场中普遍存在，交易成本较高，服务价格难以充分发挥指挥棒作用，形成高效的市场供需调节作用，服务市场总体发展水平并没有实物商品市场高。因此服务供需匹配效率相对较低，服务供给结构性过剩和短缺同时存在，这给服务供给提质增效，扩大有效供给带来挑战。近年来，大量网络服务平台构建形成双方和多边服务市场，大大提升服务匹配效率，扩大了服务覆盖范围和增加了服务的有效供给，但平台经济的发展也带来市场力量扩张形成的经营者集中乃至垄断问题。这些市场失灵问题都需要政府加大监管和规制力度，构建有效市场。

　　另一种供给机制是政府主导供给，是公共服务供给的主要机制。由于公共产品都具有一定的非竞争性和非排他性特征，依靠市场很难形成竞争机制满足需求，必须由政府主导，加大财政投入或社会公益资金来满足供给，保障人民基本生存和发展权利。当前，在政府主导下已经形成了政府、国有企业、非营利性社会组织的多种合作供给模式。但无论哪种模式，以政府为主导的供给机制，在面临日益增长的公共服务质量要求和多元化服务内容需求，都面临着供需匹配难、供给质量不高、财政约束等挑战。此外，公共服务水平越来越成为地方之间的经济、社会竞争的重要内容，成为吸引人才、资本的重要竞争优势，这种地方竞争机制会激励具有同等经济发展水平地区的公共服务提质增效，但也会拉大地区之间的公共服务不平等水平。

　　服务质量标准是增加优质服务供给的基础。但与制造业不同，服务的抽象性，异质性使得服务产品质量标准化难度更高。一方面，服务的抽象性使得大多数服务产品的质量描述，特别是以人为服务主体的服务产品很难采取物理定量方式直接描述，更多从功能或流程上进行质量描述，这大大增加了服务产品规模化提供中的质量标准化难度。为了提高服务质量，越来越多的服务主体，尤其是生产性服务业，通过提高服务设施工业化，服务流程标准化水平，来规范服务质量，比如在物流领域，标准化集装箱、托盘、货架、叉车、货车、吊机、分拣机、集装箱船等设施、设备的使用，大大提升了物流服务提供质量和效率。但这不一定适合所有服务类型，尤其是知识密集型服务和场景、文化体验型服务。另一方面，服务的异质性使得不同服务人员、不同服务对象、不同服务方式在不同时间、地点等都会产生不同的服务体验，从而形成多样化的服务质量满意度评价。这使得在同样服务流程质量标准要求下，会产生不同的服务质量结果。如何以标准化服务更好地满足服务对象个性化服务要求，也是服务质量提升的重要挑战。

　　服务质量控制是增加优质服务供给的质量保障。即使制定了高质量服务标准，但由于服务的不可分割性和互动性，导致服务标准实施难，服务质量控制难，也很难完成服务质量提升任务。服务的不可分割性是指服务的生产过程和消费过程不可分割，因此服务产品难以实施像实物商品质量控制一样对生产环节中的产品质量检测认证后再进入流通环节。服务的互动性是指服务过程中服务主体与服务对象之间的语言、情感等方面的交互过程。服务产品往往都有多次服务生产、消费互动过程，服务过程中的服务人员素质与形象、服务的内容与形式等均会对服务过程质量构成影响，而互动过程是个性化服务过程，即使采取规范化术语，服务人员的态度、语调、交互渠道、方式都会带来不同的交互体验。这都增加了服务质量控制难度。因此服务业存在不少行业已经制定了标准和规范，但难以有效实施的现象。

　　服务质量评价是增加优质服务供给的考核机制。评价体系、评价指标和评价结果对增强市场有效性和引导经营主体和政府增加优质服务供给具有重要指导意义。对于服务质量评价的长期研究形成了多个评价模型，格罗鲁斯最早提出了顾客感知服务质量模型，认为顾客感知服务质量是顾客对服务期望（expectation）与实际服务绩效（perceived performance）之间的比较；后续多位学者提出了量化评价模型，如SERVQUAL模型、SERVPERF模型等，通过从多个维度设置不同指标，用量化方式进行服务质量评价。这些评价模型都重视用户在服务质量评价中的满意度，尽量用客观方法和量化指标来观察用户的主观满意度。因此，服务质量评价相比商品质量认证要更复杂、更具挑战性。

　　完善的服务市场体系是满足多样化、个性化、便捷化服务需求的机制保障，是增加优质服务供给的重要路径。一要鼓励服务市场广覆盖、多元化发展，满足多样化服务需求。随着生产、生活的发展，涌现出新的服务需求，如数据服务、直播服务、即时零售服务、老年服务需求等，需要发展新兴服务市场满足服务需求。二要加强在线服务市场体系建设。在线服务市场体系在服务市场体系中占据越来越重要地位。经过多年发展，在金融、物流、批发、零售、交通、旅游、住宿餐饮、文化娱乐等多个服务领域形成了集聚规模化用户的数字化服务平台，在线服务市场体系基本成型。随着消费者对服务消费需求的增长，还需要进一步完善体育、教育、卫生医疗、养老服务领域的在线服务平台建设。同时，要更加重视推动在线生产性服务市场发展，降低生产性服务业与第一、第二产业的融合成本，提高生产端服务效率和质量。三要加强政府的有效规制，发挥服务质量标准和服务质量评价的市场引导作用，提高服务市场的有效性，减少市场失灵，更好发挥有效市场在增加优质生产和生活服务供给中的决定性作用。

　　公共服务的社会性和公益性决定了以政府为主导的公共服务供给机制。在一定经济发展水平下和财政能力下，更好地扩大基本公共服务的覆盖面，提高公共服务供给质量和供给效率，是优化公共服务供给机制的重要目标。一是加快政府职能从管理型政府向服务型政府转变，以服务理念主导政府行为；二是提高公共服务支出效率，全力保障基本公共服务均等化，合理规划地方一般公共服务设施、设备投资，建设可持续的公共服务供给能力；三是加强政府与企业、非营利性社会组织合作，在政府主导下，引导企业、社会组织、志愿者提供公共服务。

　　高质量服务质量标准体系的健全和实施对于提升服务供给总体质量水平具有重要意义。一要根据服务供给特点，围绕服务主体、服务内容和服务工具，加快完善服务职业标准，服务流程标准，服务设施、设备标准，形成覆盖服务全要素、全流程的高质量服务标准体系；二要完善国家标准立项、制定、修订和退出的科学管理机制，防止标准缺位和越位，避免标准交叉重复，给行业、企业带来困扰；三要鼓励品牌服务企业加强企业级优质服务标准建设，参与行业团体优质服务标准制定和实施，提高服务标准的可实施性；四要着眼于国际先进服务标准水平，加强国际合作，注重“引进来”和“走出去”，在提高国内服务标准国际化水平的同时，加快中国服务标准走出去，提高中国标准在国际社会的互认互通水平。

　　服务数字化可以突破服务的空间和时间限制，扩大服务的覆盖范围，增加优质服务供给。当前服务数字化发展并不平衡、不充分，为增加优质服务供给，还应该做好三个方面工作：一是加大服务业新型基础设施建设，加快云计算、人工智能、大数据、移动互联网等新兴信息技术与服务业融合创新，推动云服务、智能服务和移动服务发展。二是鼓励利用信息技术、数字平台进行服务创新，以新服务产品、新服务模式满足不断涌现的新服务需求。三是要加快传统服务业数字化改造提升，特别是加大中小微服务企业的数字化转型升级的支持力度，通过数字能力教育培训和SaaS等数字化工具，提高服务质量管理能力，提升服务流程数字化水平。四是提高公共服务数字化水平。加快数字政府建设，提高数字化治理能力，提高公共服务的数字化水平，充分利用数字化公共服务提高经济不发达地区、偏远地区、乡村地区公共服务水平，缩小地区间、城乡间公共服务差距，减少数字鸿沟。

　　增加优质服务供给要加快服务质量监测评价能力建设，构建以服务满意度为核心的服务质量监测评价体系。一是要加大科学研究投入，围绕服务质量标准体系，构建服务质量评价指标体系，以量化指标体现服务满意度水平；二是要培育发展独立服务质量监测评价机构，利用人工智能、大数据等信息技术，形成长期监测评价机制，定期发布公正、公开、透明的监测评价结果；三是要充分利用服务质量监测评价结果，树立优质生产、生活服务品牌，扩大优质服务品牌影响力，引导市场优化服务质量，提高服务满意度。